海南2025-09-20 11:07:121453

拆解“提高財政收入占比”的三個關(guān)鍵問題

近一段時間來，部分專家學者提出了提高財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重（下稱“財政收入占比”）的建議。

財政部原部長樓繼偉在其2025年發(fā)表的《做好逆周期財政政策研究服務新一輪財稅體制改革》一文中提出七點建議，其中第一條即“合理提高財政收入占GDP的比重”。此外，多位財政政策研究者也在不同場合提出了合理提高財政收入占GDP的比重的建議。

財政收入占比反映了政府從經(jīng)濟總量中集中財力的程度和宏觀調(diào)控能力。

中國財政收入主要包括“四本賬”，即一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。20世紀90年代以來，中國財政收入占比經(jīng)歷了一個“先升后降”的過程。

在關(guān)注提高財政收入占比的同時，也有一些問題不能忽略。比如，是否應該在這個時期提高財政收入占比？提高財政收入占比是否意味著要多收稅？除了提高稅收，還有哪些提高財政收入占比的途徑？

遼寧大學地方財政研究院院長王振宇表示，2024年大口徑的宏觀稅負為28.2%，與國際通行數(shù)值相比，一般認為我國宏觀稅負“30%”比較合理，超過35%就會產(chǎn)生擠出效應。由此看來，我國尚存提高占比的空間。

宏觀稅負分為三種口徑：小口徑宏觀稅負為稅收收入占GDP比重，中口徑宏觀稅負為預算內(nèi)財政收入占GDP比重，大口徑宏觀稅負則為全部政府收入占GDP比重。

一位要求匿名的專家認為，如果以稅收收入占GDP之比來衡量宏觀稅負水平，中國的宏觀稅負低于20%，也低于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等經(jīng)濟體。這一較低水平，反映了我國稅制以間接稅為主、直接稅比重較低的特點。但中國財政的“第二本賬”和“第三本賬”，即政府性基金預算與國有資本經(jīng)營預算，在統(tǒng)計口徑上不便與其他經(jīng)濟體直接進行對比。此外，國有經(jīng)濟部門所持有的資產(chǎn)規(guī)模，也并非其他經(jīng)濟體所能相比。

該專家說，2008年金融危機之后，波羅的海國家、葡萄牙等經(jīng)濟體，的確通過提高增值稅稅率、加強稅收征管等措施，實現(xiàn)了財政體系的健康化以及經(jīng)濟韌性的提升。但也應當看到，這些經(jīng)濟體在經(jīng)濟危機前處于過度消費和過度公共福利支出狀態(tài)，其政府或公共債務的形成與我國并不相同，所以這并非一個簡單地提高占比的問題。我國當前面臨的財政收支壓力，與此前大量的建設(shè)性負債緊密相關(guān)，而非來自企業(yè)和居民部門的“福利增加”。未來，提高支出效率以及優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)至關(guān)重要，在此基礎(chǔ)上進行增收，才能更好地實現(xiàn)財政的可持續(xù)性。

是否應該增加財政收入占比？

近幾年，財政收入占比的持續(xù)下降，是諸多學者專家提出建議的背景。

1994年分稅制改革后，財政收入占比逐步提升。“八五”時期（1991—1995）這一比重為11.5%，“九五”時期為11.8%，“十五”時期為15.8%，“十一五”時期為19.0%，“十二五”時期為21.4%。但進入“十三五”時期，這一比重走低至19.4%；“十四五”時期前4年分別為17.3%、16.5%、16.8%、16.3%，4年均值為16.7%。

王振宇說，20世紀90年代初，我國啟動振興國家財政戰(zhàn)略，其中提高財政“兩個比重”（財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）被納入國家戰(zhàn)略，并寫入官方重要文獻。這兩個比重中，第一個比重的目標為20%。

2008年，財政部預算司在《論新時期我國財政收入的“兩個比重”問題》一文中表述：提高“兩個比重”的實質(zhì)就是通過做大財政收入“蛋糕”壯大財政實力；衡量“兩個比重”的標準，不是簡單與其他國家比較，而是要看在特定經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟水平下，財政能否為政府履行日益拓展的職能、實現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標提供雄厚的財力保障。

財政收入占比的下降，與近年來實施的大規(guī)模減稅降費政策相關(guān)。

2024年7月，樓繼偉在《新一輪財稅改革的五個難題》一文中表述：2018年財政收入占比為28%—29%，從2019年開始推行大規(guī)模減稅降費政策，到2023年這一比重降到26%。其中稅收占GDP的比重僅為14.3%，“有的文章提出我國財政收入占GDP的比重為33%以上，這是完全錯誤的！這是簡單地將‘四本預算’加總得出來的結(jié)論。我們國家的預算由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算四本預算組成，之間有交叉重復項。最大的一項是一般預算對社會保障基金預算的補貼，去年（2023年）達到2.5萬億元。加總的時候要扣除交叉重復項，不能重復計算?！?/p>

多位研究者在近一年的發(fā)文中，強調(diào)了保持財政收入占比的重要性。

中國首席經(jīng)濟學家論壇理事、平安證券首席經(jīng)濟學家鐘正生認為，謀劃新一輪財稅制度改革的背后，也有“兩個比重”下降的因素。他在《財稅體制改革：現(xiàn)狀、經(jīng)驗與展望》一文中提及，2023年中央經(jīng)濟工作會議提出要謀劃新一輪財稅體制改革，這是基于當前財政形勢已發(fā)生重大變化：一是財政收入“兩個比重”下滑的現(xiàn)象已有所突出，全國財政收入占GDP的比重已跌破20%，中央財政收入占全國財政收入的比重則從最高點的55.7%跌至46.6%，表明財政從經(jīng)濟增長中的汲取能力和中央財政整體宏觀調(diào)控的能力有所降低；二是現(xiàn)有分稅制對于政府間的財政分配功能轉(zhuǎn)弱，稅收收入占公共預算收入的比重有所下降，近年來均衡性轉(zhuǎn)移支付對地方稅收的“支柱性”作用形成替代效應。

2024年12月，中國人民大學一級教授郭慶旺在《深化財稅體制改革與提高國家財政能力》一文中提到：2013—2022年，我國財政收入比率從35.7%降至30.4%，2022年比2013年下降了5.3個百分點，或者說，財政收入比率降低了近15%。相比之下，同期11個中高收入國家平均從 32.7%微增至33.5%，27個最發(fā)達國家平均保持在42%左右。

郭慶旺認為，在深化財稅體制改革進程中，“宏觀稅負”需保持總體穩(wěn)定，甚至應有所提高。

樓繼偉在《新一輪財稅改革的五個難題》一文中還提出：2023我國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，僅為26%，低于同等收入國家30%左右的比重，更低于發(fā)達國家35%以上的比重。2035年要進入中等發(fā)達國家行列應當提高國家財政收入的比重。目前我國已進入中度老齡化，2035年將進入重度老齡化，沒有足夠的財政資源是難以應對的。

一位財政人士說，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而財政最重要的職能是收入分配，因此要提高財政收入的汲取能力，保障公共服務的公平?！岸愗摰母叩筒荒芤远惵蕘碛嬎?，而是應以實際的收入來測算。從理論稅負來看，當前稅負相對合理，但部分納稅人享受過多稅收優(yōu)惠減免和財政補貼，導致實際稅負與理論稅負存在差異。因此，不能簡單糾結(jié)稅負高低，關(guān)鍵要看財政分配是否公平，同時兼顧效率?！?/p>

上述要求匿名的財政專家稱，一方面財政收入占比走低，另一方面財政支出占比需提升，此時政府往往需要借助債務工具實現(xiàn)財政“削峰填谷”，財政赤字率隨之上升。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員何代欣認為，國民經(jīng)濟是一個大的循環(huán)，政府支出和投資是社會投資與支出的一個重要環(huán)節(jié)。要提高政府支出和投資的效率，讓整個經(jīng)濟的活力更足、循環(huán)更暢通、效率更高。就目前而言，穩(wěn)定財政收入占比，對發(fā)揮好政府投融資工具（包括債務工具）在彌補收入、促進投資、提振消費中的作用，以及確保重點領(lǐng)域公共支出有保障，均非常重要。

是否應該提高稅率？

樓繼偉在上述《新一輪財稅改革的五個難題》一文中認為，增值稅存在提高的可能性?！澳壳霸鲋刀愒O(shè)置了13%的基準稅率，還有9%和6%的兩檔‘照顧稅率’，13%確實太低了。1994年引入增值稅的時候，基準稅率是17%，照顧稅率是13%，與歐洲國家大致相當?，F(xiàn)在實行增值稅的國家基準稅率平均是20%，歐洲國家是21%，原因是人口老齡化，需要更多的財政收入去加以應對。我國2018年將17%的基準稅率降成16%，2019年降成13%，財政增值稅收入下降。”

對于財政收入的其他組成部分，樓繼偉認為：“全國財政收入中，除稅收收入之外，最大的構(gòu)成項是社會保障基金收入和土地出讓收入。但是這兩項收入增加的可能性不大”“我國的個人所得稅占財政收入比重雖有提高空間，但是存在結(jié)構(gòu)性的弱項，改革起來很難。”

樓繼偉稱，目前期末留抵余額已基本退出。可考慮將增值稅的基準稅率回調(diào)至17%，同時對留抵退稅實行即征即退，并堅決遏制預繳稅做法，這樣企業(yè)的稅負感不會明顯增加。

2025年1至7月，全國稅收收入達110933億元，同比下降0.3%。其中，前兩大稅種為增值稅和消費稅，二者均屬于流轉(zhuǎn)稅。

流轉(zhuǎn)稅是指在生產(chǎn)、流通和服務領(lǐng)域中，以銷售商品或提供勞務而取得的銷售收入額或營業(yè)收入額為征稅對象的稅收，主要包括增值稅、消費稅、車輛購置稅、關(guān)稅。流轉(zhuǎn)稅的大部分實際稅負由最終消費者承擔。

若提高增值稅率，則意味著要增加終端消費者的稅負，這會抬高消費者的生活成本。

基于此，一些研究者也反對以提高稅率的方式增加財政收入占比。

上述要求匿名的財稅專家說，即使提高財政收入占比是必要的，財政增收的方向也不應進一步放大弱勢部門的脆弱性。這意味著，對征稅需要采取更加精細化、結(jié)構(gòu)化的管理，而非在增加直接稅或擴大稅基等層面推進，可對逆周期獲益的部門和群體加大征收力度，比如提高國有企業(yè)和國有金融機構(gòu)的利潤上繳比例、強化超高收入與多資產(chǎn)群體的納稅義務等。

該專家稱，表面上看，提高增值稅率由企業(yè)來承擔，但企業(yè)為對沖成本上升，可能采取裁員、降薪等措施降低或轉(zhuǎn)嫁成本；若企業(yè)選擇提高產(chǎn)品價格，消費者也要承擔部分稅負成本。從這個角度看，提高增值稅率帶來的經(jīng)濟損失與市場扭曲，可能比提高個人所得稅更大。

該財稅專家表示，如果能在不增加企業(yè)與居民稅收負擔的前提下，通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、進一步盤活利用國有資產(chǎn)等方式放大財政支出效果，就能更好把握“增收”與“培源”的平衡——實際上，在提高財政乘數(shù)方面仍有較大空間。若一味將目光聚焦于財政收入占比，卻不探討減支、提效的可能性，可能會出現(xiàn)本末倒置的情況。

是否有其他方式？

中國財政預算體系由四部分組成，分別是：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算。

在王振宇看來，全口徑的政府收入體系包含稅、租、利、費、債、價等多種形式的組合。其中，“租”可理解為政府性基金收入中的“土地財政”部分，近些年在房地產(chǎn)深度調(diào)整影響下，這部分收入大幅萎縮；“利”主要體現(xiàn)在國有資本經(jīng)營預算中，2024年該預算僅為6782億元；“債”屬于有息收入，本質(zhì)是透支未來收入，目前增長空間已不足；而“費”與“價”的部分尚存一定的提升空間，一段時期以來，部分領(lǐng)域推行“零收費”“免費”等舉措，不同程度存有矯枉過正問題，因此亟須建立公共產(chǎn)品和服務的合理價格形成機制，避免因政府過度“免費”“兜底”引發(fā)次生風險。

在部分研究者看來，除提高稅收收入外，還有其他方式可提升財政收入占比，比如做大做實國有資本經(jīng)營預算，推進統(tǒng)一大市場建設(shè)，減少乃至取消不公平的稅收優(yōu)惠政策等。

上述匿名的財稅專家認為，若清理各地此前為招商引資推出的稅收優(yōu)惠政策后，稅收占比能夠提升，說明稅制結(jié)構(gòu)較為良性；若稅收占比仍未改善，則可進一步推動稅制改革。

該財稅專家認為，國有資本經(jīng)營預算還有較大的提升空間。隨著土地財政逐步式微，國有資本經(jīng)營預算有必要做大做實。當前，納入財政一般公共預算與國有資本經(jīng)營預算收入合計不足0.9萬億元，且這部分收入大多返還給國企，用于技術(shù)改造等支出。2024年，國有企業(yè)總利潤（不含金融企業(yè)）為4.3萬億元，剔除稅收繳納之后的凈利潤或能達到3萬億元，從利潤規(guī)模來看，未來補充國有資本經(jīng)營收入的空間還很大，國有資本經(jīng)營預算也應在公共財政職能領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

財政部公布的2024年財政收支情況顯示，2024年，全國國有資本經(jīng)營預算收入為6783億元。2024年11月發(fā)布的《國務院關(guān)于2023年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2023年末，匯總中央與地方情況，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額達371.9萬億元。

按照《中華人民共和國預算法實施條例》第十五條規(guī)定，國有資本經(jīng)營預算收入包括：依照法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定應當納入國有資本經(jīng)營預算的國有獨資企業(yè)和國有獨資公司按照規(guī)定上繳國家的利潤收入、從國有資本控股和參股公司獲得的股息紅利收入、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入和其他收入。國有資本經(jīng)營預算支出包括資本性支出、費用性支出、向一般公共預算調(diào)出資金等轉(zhuǎn)移性支出和其他支出。

從地方城市制定的國有資本經(jīng)營預算管理辦法來看，市級國有資本經(jīng)營預算應根據(jù)相關(guān)規(guī)定調(diào)入市級一般公共預算；扣除調(diào)入一般公共預算的資金后，市級國有資本經(jīng)營預算支出主要用于以下方面：一是解決國有企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本支出，二是國有企業(yè)資本金注入，三是其他支出。

一位地方財政部門負責國資預算的人士說，央企和省屬國企的國有資本經(jīng)營預算仍能維持著一定收益，但到了縣區(qū)一級，國有企業(yè)收益普遍偏差——許多縣區(qū)國有資本不僅沒有收益，還背負較重的負債，除部分從財政獲得的資金外，幾乎沒有通過正常市場經(jīng)營后上繳的收益。

何代欣認為，國有資本經(jīng)營預算是政府預算的重要組成部分，而經(jīng)營國有資本的國有企業(yè)和其他國有部門，也是國民經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系國計民生。因此，國有資本經(jīng)營預算的作用不僅是公共財政收支的重要組成部分，更要看到其在國民經(jīng)濟循環(huán)中的作用，包括增加財政收入，擴大財政支出。

何代欣說，在經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境存在不確定性的背景下，解決財政可持續(xù)性問題需要綜合施策：一方面要通過開辟新的收入渠道，緩解收入下滑壓力；另一方面也要提高財政支出的效率，尤其要面向重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升財政支出績效。

海南